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In den Auseinandersetzungen um Umfang und Grenzen staatlicher Macht
in der Bundesrepublik hat der Umgang mit öffentlichen Protesten oft eine
zentrale Rolle gespielt. Immer wieder wurden vor allem die Gerichte der
Frage beschäftigt, was legitime Ausübung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit
aus Artikel 8 Grundgesetz (GG) ist und was diesen Rahmen verlässt und
durch staatliche Organe unterbunden werden darf.
Ins Auge sticht, dass bei solchen Auseinandersetzungen in den allermeisten
Fällen linken Bewegungen die Grenzen für ihre Möglichkeiten der Grundrechtsausübung
aufgezeigt wurden. Seit einigen Jahren beschäftigen die Verwaltungsgerichte
hingegen vermehrt Klagen, die von Neonazis zur Aufhebung von Verboten
ihrer Aufmärsche angestrengt werden.
Im folgenden wird die aktuelle Kontroverse um Verbotsmöglichkeiten neonazistischer
Aufzüge nachgezeichnet .
Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit
Die Versammlungsfreiheit des Artikel 8 GG1
garantiert jedem/r Deutschen, sich "friedlich und ohne Waffen unter freiem
Himmel zu versammeln". Entscheidend ist dabei, dass die Entscheidung über
Ort, Zeit und Inhalt der Versammlung weitgehend in das Belieben des/r
Grundrechtsträgers/in gestellt ist. Diese Freiheit gilt nach Meinung des
Bundesverfassungsgerichts auch auf die Gefahr hin, dass diese Freiheit
demagogisch missbraucht werden könne.2
Die öffentliche Versammlung sei die einzige Alternative der politischen
Einflussnahme der Menschen jenseits von organisierter Politik.
Die Versammlungsfreiheit kann gemäß Art. 8 II bei Veranstaltungen unter
freiem Himmel eingeschränkt werden. Zu diesem Zweck wurde vom Gesetzgeber
das Versammlungsgesetz (VersammlG) geschaffen. Hauptverbotsgründe können
nach § 15 VersammlG die Gefährdung der "öffentlichen Sicherheit" oder
der "öffentlichen Ordnung" sein.
Im vergangenen Jahr ist ein Streit darüber entstanden, unter welchen
Voraussetzungen ein Verbot von Aufmärschen von Neonazis nach § 15 VersammlG
möglich ist.3 Im Mittelpunkt dieser
juristischen Diskussion steht eine Auseinandersetzung zwischen dem 5.
Senat des Oberverwaltungsgerichts Münster und der 1. Kammer des 1. Senats
des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe. Bislang sind die Beschlüsse
jener Senatskammer aufgrund ihres Charakters als Eilentscheidungen für
die Untergerichte nicht bindend. Eine für Untergerichte wie dem OVG Münster
verbindliche Klärung des Streites durch eine entsprechende Senatsentscheidung
steht somit noch aus.
Argumente aus Münster
Das Oberverwaltungsgericht Münster hat das Verbot einer Reihe von Aufmärschen
von Neonazis durch die jeweiligen Verwaltungsbehörden und Untergerichte
gemäß § 15 VersammlG bestätigt.
Die Argumentation des OVG fußt hauptsächlich auf einer von der Auslegung
des Bundesverfassungsgericht abweichenden Auslegung des Begriffs der "öffentlichen
Ordnung". Während das BVerfG einen Rückgriff auf die "öffentliche Ordnung"
ablehnend gegenübersteht, stellt das OVG Münster diese Rechtsfigur in
den Mittelpunkt ihrer juristischen Argumentation.
Die öffentliche Ordnung ist dabei nach übereinstimmender Ansicht von BVerfG
und OVG "die Gesamtheit jener ungeschriebenen Regeln für das Verhalten
des Einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Befolgung nach den jeweils
herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten
Zusammenlebens betrachtet wird."4 Anders
als die herrschende Meinung, die den Inhalt der öffentlichen Ordnung aus
den sich in der Gesellschaft entstehenden Anschauungen entwickeln will,
sieht das OVG Münster diese Regeln als vor allem durch den Wertmaßstab
des Grundgesetzes geprägt an. Ausdruck erfahre diese Prägung im Schutz
der Menschenwürde durch Art. 1 I GG und in den Strukturprinzipien Demokratie,
Föderalismus und Rechtsstaatlichkeit aus Art. 20 GG. Dass diese Normen
durch Art. 79 III GG als unabänderlich verbürgt seien, mache die Absage
an jegliche Form von Totalitarismus, Rassenideologie und Willkür deutlich.5
Den Nationalsozialismus verherrlichende oder auf seine Wiedererrichtung
zielende Aussagen fallen demnach aus dem Schutzbereich von Art. 8 GG.
Das Grundgesetz habe als Antwort auf die Beseitigung der Weimarer Demokratie
durch die nationalsozialistische Gewaltherrschaft ein "Historisches Gedächtnis".6
Auf Rassismus, Kollektivismus und Führerprinzip gründende Ideologien würden
durch verfassungsimmanente Schranken vom Schutzbereich der Demonstrationsfreiheit
nach Art. 5 I, 8 I GG ausgenommen.7
Dieser Beschränkung sei auch bei der Definition der öffentlichen Ordnung
und ihrer Anwendbarkeit im Sinne des § 15 VersammlG Rechnung zu tragen.8
Eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung sei mithin zu bejahen, "wenn
eine Versammlung erkennbar unter Umständen stattfindet, die ein Bekenntnis
zum Nationalsozialismus beinhalten und den grundgesetzlichen Wertvorstellungen
zuwiderlaufen, die Ausdruck einer Abkehr vom Nationalsozialismus sind."9
Gegenargumente aus Karlsruhe
Das Bundesverfassungsgericht lehnt einen Rückgriff auf die öffentliche
Ordnung zu Begründung eines Versammlungsverbotes ab.10
Art. 8 GG sei auch als Minderheitenschutz zu sehen. Mehrheitsanschauungen
allein reichten zur Bestimmung des Gehalts der öffentlichen Ordnung nicht.11
Die Einschränkung der Ausdrucksform des Aufzuges solle zum Schutz der
öffentlichen Ordnung allerdings möglich sein.12
Zudem nimmt das BVerfG die Kundgabe neonazistischer Meinungen nicht von
vornherein aus dem Schutzbereich der Art. 5 II und 8 I GG heraus.13
Solange Rechtsgüter anderer nicht gefährdet werden, seien die Bürger frei,
grundlegende Wertungen der Verfassung in Frage zu stellen.14
Eine dem Grundgesetz immanente Schranke gegen neonazistische Meinungsäußerungen
existiere nicht. Der Beurteilungsmaßstab für die Meinungsfreiheit beschränkende
Maßnahmen ergebe sich aus Art. 5 GG.
Verbote rechter Versammlungen werden zumeist mit einer Gefährdung der
öffentlichen Sicherheit begründet.15
Darunter versteht das BVerfG vor allem eine Gefährdung von im Strafgesetzbuch
(StGB) benannten Rechtsgütern.
Der Begriff der öffentlichen Ordnung in § 15 VersammlG sei dementsprechend
eng auszulegen.16 So könnten Handlungen,
die nicht unter den zur "Abwehr von kommunikativen Angriffen auf Schutzgüter
der Verfassung" geschaffenen Strafbestimmungen wie § 86a StGB fallen,
auch nicht durch Rückgriff auf die öffentliche Ordnung untersagt werden.17
Dem wird vom OVG Münster entgegengehalten, das "nicht die Strafgesetze
abschließend über die verfassungsrechtlichen Grenzen zulässiger Meinungsäußerungen
entscheiden können, sondern stattdessen die Abwägung kollidierender Verfassungsgüter
die Grenzen der Strafbarkeit bestimmen."18
Ausnahmen bei Symbolkraft
In einigen Äußerungen des BVerfG klingt allerdings die Möglichkeit eines
Rückgriffs auf die öffentliche Ordnung an. Nötig sei dabei eine nicht
lediglich auf schiere Inhaltsäußerungen beruhende Gefahr, sondern besondere
Begleitumstände wie beispielsweise provokative oder aggressive Vorgehensweisen,
die einen Einschüchterungseffekt sowie ein Klima der Gewaltdemonstration
und potentieller Gewaltbereitschaft erzeugten.19
Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Entscheidung eine Neonazi-Demo
am Holocaust-Gedenktag 27. Januar vollständig verboten.20
Die öffentliche Ordnung könne demnach betroffen sein, wenn einem bestimmten
Tag ein "in der Gesellschaft eindeutiger Stimmgehalt mit gewichtiger Symbolkraft
zukommt, dessen soziale oder ethische Bedeutung durch die Durchführung
eines Aufzuges an diesem Tag erheblich verletzt werden."21
Beim 1. Mai22 sowie dem Ostermontag23
hat das BVerfG dagegen eine besondere Symbolwirkung verneint.
Grundsätzlich birgt ein Abstellen auf den Symbolgehalt eines bestimmten
Tages die Gefahr, sich heillos in einem Dickicht der unterschiedlichsten
Ansichten zum Symbolgehalt verschiedener Tage und dessen Abwägung mit
dem Recht Anderer, sich an diesen Tagen zu versammeln, zu verheddern.
Gerade in Bezug auf die jüngere deutsche Geschichte gibt es eigentlich
kein Datum, an welchem nicht durch ein von Nazis oder Neonazis verursachtes
Leid zu betrauern ist. Ein Verbot von Aufmärschen von Neonazis an jedem
Tag der Woche liefe aber wohl der einschränkenden Intention des Bundesverfassungsgerichts
zuwider. Zudem existiert hier ein Einfallstor für politisch gefärbte Einschätzungen
der Bedeutung bestimmter historischer Ereignisse und deren Verankerung
im kollektiven Gedächtnis der Deutschen.
Wenn es möglich sein soll, Aufmärsche von Neonazis zu verbieten, so muss
dieses an jedem Tag im Jahr grundsätzlich möglich sein. Die Wahl eines
bestimmten Zeitpunktes kann dann Indiz für die tatsächlich von der Versammlung
ausgehende Gefahr sein, aber nicht das entscheidende Kriterium.
Die Haltung des Bundesverfassungsgerichts, Neonazi-Aufmärsche am 27. Januar
unter Rückgriff auf den Schutzbegriff der öffentlichen Ordnung zu verbieten,
anderen symbolischen Daten eine besondere Bedeutung aber abzusprechen,
ist damit in hohem Grade inkonsequent und argumentativ nicht nachvollziehbar.
Die Diskussion in der Literatur
Diese Auseinandersetzung ist auch in der juristischen Literatur sehr
intensiv geführt worden.24 Dabei schlägt
sich die ganz überwiegende Mehrheit der Stimmen (mit unterschiedlichen
Differenzierungen) auf die Seite des Bundesverfassungsgerichts. Einigkeit
besteht allerdings insoweit, als dass sich unter Umständen das Verbot
eines neonazistischen Aufzuges auch mit den dort propagierten Inhalten
begründen lässt.
Bezugspunkt für das OVG Münster sind unter anderem die Ansichten der Berliner
Staatsrechtler Battis und Grigoleit.25
Sie rekurrieren ebenfalls auf eine von der herrschenden Ansicht abweichende
Herleitung der öffentlichen Ordnung. Demnach schieden alle Äußerungen
aus dem Schutzbereich des Artikel 8 GG aus, die gegen das aus den Artikeln
1 II, 24 II und 26 I abgeleitete Friedensgebot des GG verstoßen. Die Verhinderung
einer Wiederkehr des Nationalsozialismus sei außerdem Sinn und Zweck der
Ewigkeitsklausel aus Art. 79 III GG und Wiederstandsrecht aus Art. 20
IV GG. Die öffentliche Verbreitung neonazistischer Propaganda sei damit
durch das Grundgesetz ausgeschlossen. Als weiterer verfassungsimmanenter
Verbotsgrund wird zudem das Verbot der Vorbereitung eines Angriffskrieges
aus Art. 26 GG genannt.
Die Kritik an der Haltung des OVG Münster zielt dementsprechend vor allem
auf dessen Interpretation der "öffentlichen Ordnung". Die inhaltliche
Bestimmung dieses Begriffes mit Wertmaßstäben des Grundgesetzes mache
die öffentliche Ordnung zum Allzweck-Unterdrückungselement, das sich problemlos
auch gegen andere missliebige Meinungen in Stellung bringen ließe.26
Ein Rückgriff auf die öffentliche Ordnung solle jedoch unter Umständen
dann möglich sein, wenn der Aufmarsch paramilitärisches Gepräge oder eine
ausgeprägte Gewaltbereitschaft zur Schau stellt.27
Ansichtssache
Jahrzehntelang galt die Hauptaufmerksamkeit des Umgangs mit politisch
missbilligen Meinungen in der Bundesrepublik der Verfolgung und Bekämpfung
von Meinungsäußerungen von links. Die Arbeit von Strafverfolgungsbehörden
und Gerichten im Zusammenhang mit Gewalttaten von Rechtsextremisten begann
(und beginnt) dagegen oft schon damit, die politische Motivation des in
Frage stehenden Delikts zu ignorieren.
Insofern ist es ein wohltuendes Gefühl, die Entscheidungen des OVG Münster
und auch die jeweiligen Kammerentscheidungen des BVerfG zu lesen. Die
Absage an Umtriebe von Neonazis sticht in beiden Ansichten hervor.28
Eine kritische und sich ihrer Rolle und Bedeutung zur Verteidigung elementarer
Freiheitsrechte der Verfassungsordnung gegen ihre Feinde bewusste Richterschaft
wäre auch und gerade zu anderen Zeiten wünschenswert gewesen.
Zu Fragen ist aber, ob das jeweilige methodische Vorgehen nicht unter
Umständen auch einige "Kollateralschäden" für die Freiheitsausübung anderer
Menschen verursacht.
Das Herausdefinieren von Meinungen aus dem grundrechtlich garantierten
Schutz birgt tatsächlich Probleme in sich. Das Recht, sich frei zu versammeln,
ist kostbar. Eine Garantie, dass die Anwendung einer solchen Auslegung
strickt auf Aktivitäten von Neonazis beschränkt bleibt, gibt es nicht.
Die Gefahr besteht, dass mit etwas juristischem Geschick auch andere Ansichten
zu mit dem Grundgesetz unvereinbare Meinungsinhalten gemacht werden.
Tatsächlich muss es grundsätzlich möglich sein, auch Aussagen des Grundgesetzes
in Frage zu stellen! Ansonsten könnten mit der gleichen methodischen Begründung
beispielsweise auch linksorientierte Vorstellungen von vornherein aus
dem Schutzbereich von Meinungsfreiheit und Versammlungsfreiheit fallen.
Anderen Gerichten würde eine solche Argumentationslinie zumindest offen
stehen.
Meinungskampf
Zudem ist die Ermittlung des tatsächlichen Sachverhalts durch Ordnungsbehörden
und Verwaltungsgerichte oft unzureichend. Die alleinige Aussage, da versammelten
sich bekannte Neonazis, die auch in der Vergangenheit durch ihr Verhalten
eine Gefahr für die öffentliche Ordnung bedeuteten, reicht eben nicht.29
Neben dem Verbot von Aufzügen, deren Meinungsäußerungen offensichtlich
unter die einschlägigen Strafgesetze fallen, muss auch die mittelbare
Herleitung dieser Meinung aus der Verherrlichung von Nazi-Größen und NS-Ritualen
möglich sein. Die Ehrung von Rudolf Hess oder Adolf Hitler kann nicht
anders verstanden werden.
In der Regel wird als Motto der Versammlung ein verhältnismäßig unverfänglicher
Titel gewählt. Es kommt dann darauf an, Ort, Zeit, Motto und Gepräge der
Versammlung in einen Bezug zueinander zu setzen. Bei sorgfältiger Arbeit
sollte es möglich sein, auch hier den wirklichen Charakter der Versammlung
zu erkennen.
Lässt sich kein klarer Bezug zur Ideologie der Nazis herleiten, so müssen
sich auch Neonazis auf das Grundrecht der Meinungsfreiheit berufen können,
so sehr das zum Kotzen ist.
In solchen Fällen sollte die Möglichkeit genutzt werden, durch Auflagen
im Sinne des § 15 VersammlG ein neonazistisches Gepräge der Versammlung
zu verhindern. Das können die üblichen Verbote von Springerstiefeln, Bomberjacken,
Fahnen, Transparenten, Trommeln, usw. sein. Außerdem ist dann ein Aufmarsch
bei Zuwiderhandeln gegen diese Auflagen durch die Polizei umgehend zu
verbieten und aufzulösen.
Im Ergebnis liegen sich damit beide Gerichte wohl näher, als es auf den
ersten Blick scheint. Beim Nachweis einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit
hat das BVerfG Verbote neonazistischer Aufmärsche gebilligt. Die Chance,
einen Aufmarsch von Neonazis so zu unterbinden, steht und fällt also vor
allem mit der Sachverhaltsermittlung durch die zuständigen Behörden.
Bedeutsam ist hier denn auch der tatsächliche Umgang von Polizei und Behörden
mit Gegendemonstrationen. Viel wichtiger und effektiver als ein gerichtliches
Verbot eines Neonazi-Aufmarsches kann sein, wenn die Bevölkerung selber
und unmittelbar deutlich macht, dass sie rechtsradikale Umtriebe in diesem
Land nie wieder zulassen will.
Das setzt wiederum voraus, dass Gegenkundgebungen und Gegendemonstrationen
auch Raum zur Entfaltung gegeben wird.
Ursachenbekämpfung
Entscheidend für die Bekämpfung von Rassismus und Faschismus ist ohnehin
anderes. Oft verstellt auch der Ruf nach einem ordnungspolizeilichen Vorgehen
gegen Rechts den Blick auf die eigentlichen Ursachen solcher Umtriebe.
Es ist nur zu einfach, eine Meinung zu verbieten und sich damit zugleich
der Verantwortung für das gesamtgesellschaftliche Ausbrüten dieser Meinungen
zu entledigen.
Menschenverachtende "Meinungen" wie den Faschismus besiegt man nicht,
indem man sie verbietet. Faschismus und Rassismus muss der gesellschaftliche
Nährboden entzogen werden. Eine Rolle mag dabei auch die gegenwärtige
Wirtschaftsordnung spielen.30
Das ist schwieriger als das einfache Verbot. Der deutsche Faschismus hat
zur industriellen Vernichtung von Millionen von Menschen geführt. Deshalb
besteht in Deutschland die besondere Verantwortung, Neonazismus und Faschismus
an Wurzeln und Auswüchsen entschlossen zu bekämpfen.
Thilo Scholle studiert Jura in Münster
Anmerkungen
1 Zur Geschichte der Versammlungsfreiheit
vgl. Thomas Blanke/ Dieter Sterzel, Demonstrationsfreiheit und demokratische
Funktion, in: Kritische Justiz (KJ) 1981, 347ff.; Heiner Busch,
Per Gesetz gegen ein Grundrecht, in: Bürgerrechte & Polizei (CILIP)
2002, 12ff..
2 vgl. zum folgenden BVerfG NJW 1985,
2395 ff..
3 Überblick über Entwicklung und Argumente
der Auseinandersetzung bei Sasa Beljin, Neonazistische Demonstrationen
in der aktuellen Rechtsprechung, in: Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl)
2002, 15ff..
4 OVG Münster DVBl 2001, 584;
BVerfG NJW 1985, 2395 (2398).
5 OVG Münster, ebenda.
6 Bertrams, Die Renaissance des Rechtsextremismus
wird verharmlost, in: Frankfurter Rundschau vom 16.07.2002.
7 OVG Münster, NJW 2001, 2111;
DVBl 2001, 584, 585.
8 OVG Münster, ebenda.
9 OVG Münster, DVBl 2001, 584.
10 BVerfG NJW 1985, 2395ff.;
NJW 2001, 2069ff..
11 BVerfG NJW 2001, 2069 (2071).
12 BVerfG NJW 2001, 1409f..
13 BVerfG NJW 2001, 2069; NJW
2001. 2076.
14 Vgl. zum folgenden BVerfG NJW
2001, 2069ff..
15 BVerfG DVBl 2001, 1585f..
16 BVerfG NJW 2001, 2069 (2070f.).
17 BVerfG NJW 2001, 2072.
18 OVG Münster, DVBl 2001,
1624; so auch Ulrich Battis/ Klaus Joachim Grigoleit, Die Entwicklung
des versammlungsrechtlichen Eilrechtsschutzes - Eine Analyse der neuen
BVerfG-Entscheidungen, in: Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 2001,
2051 (2054).
19 BVerfG NJW 2001, 2069 (2071);
NJW 2001, 2072 (2074).
20 Das BVerfG selbst spricht hier
lediglich von einer "Auflage".
21 BVerfG NJW 2001, 1409f..
22 BVerfG NJW 2001. 2076.
23 BVerfG NJW 2001, 2075.
24 Vgl. u.a. Ulrich Battis/ Klaus
Joachim Grigoleit, Neue Herausforderungen für das Versammlungsrecht, in:
Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 2001, 121ff.; Christoph
Gusy, Rechtsextreme Versammlungen als Herausforderung an die Rechtspolitik,
in: Juristenzeitung (JZ) 2002, 105ff.; Martin Kutscha, Ist das
Versammlungsrecht noch zeitgemäß? in: Neue Justiz (NJ) 2001, 346ff.;
Wolf-Dieter Narr, Demokratie und Demonstration, /CILIP 2002, 6ff.;
Dieter Wiefelspütz, Versammlungsrecht und öffentliche Ordnung, in: Kritische
Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft (KritV) 2002,
19ff. m.w.N..
25 Battis/ Grigoleit, NVwZ 2001,
121ff..
26 Wiefelspütz, KritV 2002,
15 (33).
27 Wiefelspütz, ZRP 2001, 60
(63); ablehnend Gusy, JZ 2002, 105 (107).
28 Vgl. hierzu die Artikel von Wolfgang
Hoffmann-Riem, Richter am BVerfG, und Michael Bertrams, Vorsitzender Richter
am OVG Münster, Frankfurter Rundschau vom 11.07.2002 und 16.07.2002.
29 So auch teilweise die Kritik des
BVerfG in den hier zitierten Entscheidungen.
30 Vgl. z.B. Christoph Butterwegge,
Rechtsextremismus; v.a. Seiten 120 ff..
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