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Umweltpolitik und -gesetzgebung stehen schon seit vielen Jahren auf der
Agenda des Marktes. Neben die traditionelle ordnungsrechtliche Eingriffsverwaltung
des Staates treten immer häufiger flexible, zumeist ökonomische Instrumente.
Angestoßen durch völkerrechtliche Verträge zum Klimaschutz soll nun erstmals
ein so genanntes "Zertifikathandelssystem" eingerichtet werden, um den
Ausstoß von Treibhausgasen möglichst effektiv zu reduzieren. Neu ist weniger
die Idee an sich als vielmehr ihre tatsächliche Umsetzung. Politisch und
rechtlich interessant ist der Zertifikatehandel, weil die Ausgestaltung
auf allen drei relevanten rechtlichen Ebenen erfolgt: im Völkerrecht,
auf EU-Ebene und in den nationalen Rechtsordnungen.
Die Funktionsweise ist (zumindest in der Theorie) recht simpel: Die Menge
der erlaubten Gesamtemissionen wird fixiert und in kleinere Kontingente
aufgeteilt. Diese Kontingente können auf einem dafür eingerichteten Markt
als "Zertifikate" erworben werden und beinhalten ein "Recht zur Verschmutzung"
in der im Zertifikat angegebenen Menge/Höhe. Nach der dahinter stehenden
ökonomischen Grundannahme gewährleistet dieses System, dass die Emissionsreduktionen
dort stattfinden, wo sie am kostengünstigsten verwirklicht werden können.1
Unternehmen, die ihre Emissionen preiswert reduzieren können, verkaufen
ihre Zertifikate an Unternehmen, für die es billiger ist, Verschmutzungsrechte
zuzukaufen als in umweltschützende Technik für ihre Anlagen zu investieren.
Kyoto - Am Anfang war das Protokoll
Seine Grundlage findet das Modell von handelbaren Emissionsrechten in
Art. 17 des Kyoto-Protokolls (KP). Das Kyoto-Protokoll wurde ausgehandelt
auf der dritten Vertragsstaatenkonferenz ("Conference of the Parties"
- COP) der Klimarahmenkonvention (UNFCCC) 1997 und enthält rechtlich verbindliche
Verpflichtungen zur Reduktion von sechs Treibhausgasen. Nach Art. 3 des
Protokolls sind die Vertragsstaaten der UNFCCC verpflichtet, die Emissionen
von sechs Treibhausgasen um durchschnittlich 5,2 % gegenüber 1990 zu senken.
Zur Erreichung dieses Ziels wurden bestimmte flexible Mechanismen als
mögliche Maßnahmen in das Kyoto-Protokoll aufgenommen.
Neben dem Emissionshandel sind dies die Instrumente der Joint Implementation
(JI, Art. 6 KP) und des Clean Development Mechanism (CDM, Art. 12 KP).
JI erlaubt es Industriestaaten, emissionsmindernde Projekte in anderen
Industriestaaten ihrem Emissionskonto gutzuschreiben, beim CDM geht es
um Projekte von Industriestaaten und Entwicklungsländern in Entwicklungsländern.
Das Zusammenspiel der Instrumente gestattet es den Vertragsstaaten, ihren
übernommenen Reduktionsverpflichtungen auch im Ausland nachzukommen, denn
wo die Emissionen eingespart werden, gilt als irrelevant. Im Gegenteil:
Es ist gerade ökonomisch effizient, die Emissionsreduktionen dort zu realisieren,
wo dafür der geringste Kapitaleinsatz nötig ist.
Da die Regelung über den Emissionszertifikathandel im Kyoto-Protokoll
nur rudimentär erfolgte, musste die weitere Ausgestaltung auf nachfolgenden
Konferenzen vereinbart werden.2 Die
Verhandlungen verliefen überaus kontrovers. Grundlegendes Problem war
das Fehlen einer einheitlichen Berechnungsmethode, insbesondere bei den
Emissionseinsparungen durch CDM- und JI-Projekte. Auf der Vertragsstaatenkonferenz
in Bonn im Jahre 2000 wurde zunächst festgelegt, dass Atomkraftwerke im
Rahmen von JI und CDM keine Berücksichtigung finden können. Die von den
Entwicklungsländern und der EU getragene Forderung, mindestens 50 % der
Reduktionen im eigenen Land zu erreichen, blieb hingegen ohne Chance.
Damit sollte verhindert werden, dass Industriestaaten ihre internationalen
Reduktionsverpflichtungen ausschließlich durch Investitionen in armen
Ländern erfüllen. Laut dem Bonner Beschluss ist nun ein "signifikanter
Anteil" im eigenen Land zu erbringen - die damit mögliche weitgehende
Auslagerung von Emissionsreduktionen in die Entwicklungsländer wird mitunter
auch als moderne Form des Ablasshandels bezeichnet.3
Teuer erkaufte Stimmen
Nicht nur die Reduktionsanrechnung ist problematisch. In das Kyoto-Protokoll
wurden eine Fülle diplomatischer Pferdefüße "hineinverhandelt". Größtes
Problem ist die Wahl des Basisjahres 1990 für die Reduktionsverpflichtungen.
Dies ist zwar insbesondere für die Transformationsstaaten Mittel- und
Osteuropas von erheblichem Vorteil, klimapolitisch jedoch verheerend.
Zwischen 1990 und 1995 sind die Emissionen in diesen Ländern erheblich
zurück gegangen, ersichtlich nicht aufgrund klimaschutztechnologischen
Fortschritts, sondern infolge des Zusammenbruchs weiter Teile der Industrie.
Die Zertifikate würden also für Emissionen ausgestellt, denen heute die
tatsächliche (Emissions-)Grundlage fehlt (deshalb auch als "Hot Air" bezeichnet).
Sie dürfen innerhalb des Handelssystems an andere Staaten weiter verkauft
werden und bremsen dort technischen Fortschritt aus.
Das zweite Problem stellt die Anrechnung sog. "Kohlenstoffsenken" dar.
Zentrale Frage ist, inwieweit es erlaubt sein soll, Steigerungen von in
Wäldern und Böden gespeicherten Kohlenstoffmengen zur übernommenen Reduktionsverpflichtung
hinzuzuaddieren. Zwar wurde eine Obergrenze für Waldflächen vereinbart,
die Reduktion im Bereich der Acker- und Grünlandflächen kann jedoch unbegrenzt
angerechnet werden. Als sich im Frühjahr 2001 die USA vorläufig aus dem
internationalen Klimaschutzprozess zurück zogen, wurde der Beitritt Russlands
zum Protokoll unabdingbar, da das Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls die
Ratifizierung von mindestens 55 % der Vertragsparteien der UNFCCC, auf
die mindestens 55 % der durch das Protokoll bestimmten Reduktionsverpflichtungen
entfallen, voraussetzt. Aufgrund seiner starken Verhandlungsposition konnte
Russland bei der Vertragsstaatenkonferenz 2001 in Marrakesch die festgelegte
landesspezifische Höchstmenge zur Anrechnung von Senken erheblich erhöhen.
Damit stehen Russland zusätzliche Zertifikate zu, die veräußert werden
können, obwohl ihnen tatsächlich keine Emissionen gegenüber stehen. Spärlicher
Verhandlungserfolg bleibt, dass im Rahmen des CDM nur (Wieder-) Aufforstungsprojekte
zugelassen sind, und diese auch nur bis zu einer Obergrenze von 1 % der
Ausgangsemissionen des betreffenden Industriestaates.4
Auch über fünf Jahre nach den Verhandlungen in Kyoto ist das Protokoll
noch nicht in Kraft getreten.5 Zwar
arbeiten die Unterzeichnerstaaten schon in unterschiedlichem Umfang an
der Umsetzung ihrer Verpflichtung, der Zeitpunkt der Einführung eines
weltweiten Systems handelbarer Emissionsrechte steht aber noch in den
Sternen.
Europa legt vor...
Vor diesem völkerrechtlichen Hintergrund arbeitete die EU-Kommission
an einem Vorschlag für die europaweite Einführung eines Emissionsrechtehandels,
der schließlich im Oktober 2001 vorgestellt wurde.6
Ziel ist die Institutionalisierung eines eigenen Emissionshandelssystems,
das später in das weltweite Kyoto-System integriert werden kann. Einstweilen
soll das effizienzsteigernde Potenzial für die europäischen Staaten erschlossen
werden.
Das System des Richtlinienvorschlags hat einen sektoralen Ansatz, d.h.
es bezieht nicht alle Emittenten in seinen Geltungsbereich ein, sondern
begrenzt sich auf den Teilbereich der Industrie und dort nur auf Anlagen
oberhalb einer bestimmten Größe.
Zunächst war umstritten, ob sich die Betreiber von entsprechenden Anlagen
verbindlich an dem System beteiligen müssen, wogegen sich insbesondere
die Bundesregierung heftig sträubte. Schließlich wurde eine Teilnahmepflicht
durchgesetzt. Erst dadurch wird das System überhaupt zu einem Emissionshandel
im Sinne der üblichen umweltökonomischen Kategorisierung. Bei freiwilliger
Beteiligung bleibt die Menge der handelbaren Zertifikate nicht fixiert,
sondern wächst mit jedem hinzukommenden Teilnehmer - dann entfällt die
Lenkungswirkung und es lässt sich auch kein Effizienzgewinn mehr erzielen.
Die handelbare Menge der Zertifikate ergibt sich aus einem sog. "nationalen
Allokationsplan", der den im Anhang III des Richtlinien-Entwurfs aufgeführten
Kriterien entsprechen muss. Dazu zählen u.a. Verpflichtungen des Mitgliedsstaats
aus dem Kyoto-Protokoll und die innereuropäische Lastenverteilungsvereinbarung
vom Juni 1998.
Insbesondere auf Drängen Deutschlands (das bei der Umsetzung in der EU
wesentlich weniger ökologisches Engagement zeigt als bei den Verhandlungen
im Rahmen des Kyoto-Prozesses) ist darüber hinaus ein "Opt Out" vorgesehen,
das ermöglicht, in der ersten Verpflichtungsperiode (2005-2007) einzelne
Anlagen oder ganze Wirtschaftsbranchen von einer verpflichtenden Teilnahme
am Emissionshandel auszunehmen. Das Opt Out steht konträr zum Konzept
eines Emissionshandels mit einer Begrenzung der Gesamtemissionsmenge,
weil es einzelne Unternehmen belohnt, auch wenn sie nichts für den Klimaschutz
tun.
Außerdem ist im Entwurf vorgesehen, dass bereits geleistete Reduktionsanstrengungen
(sog. "early actions") anerkannt werden sollen. Daher kann Deutschland
die Emissionen des Jahres 1990 als Basis für die Allokation der Emissionsrechte
wählen. Schließlich soll durch die Richtlinie auch das bisher bestehende
ordnungsrechtliche Regime für den Betrieb von Anlagen dem neuen System
angepasst werden.
...und Deutschland diskutiert
Der Richtlinien-Vorschlag sieht vor, dass die Mitgliedstaaten ihren Umsetzungs-Verpflichtungen
bis zum 1. Januar 2005 nachkommen müssen. Obwohl die Richtlinie noch nicht
in Kraft getreten ist, arbeitet die Arbeitsgruppe "Emissionshandel zur
Bekämpfung des Treibhauseffektes" der Bundesregierung seit gut zwei Jahren
an Lösungsvorschlägen zu den verschiedenen Problemen, die bei der Umsetzung
auftreten.
Als zentrale Konfliktfelder haben sich herauskristallisiert: (1). die
zu erreichenden Ziele (wegen bereits auf freiwilliger Basis erreichter
Reduktion), (2). der Vergabemodus bei der Zuteilung der Zertifikate und
(3). die Verbindung des Emissionshandels mit dem bestehenden Instrumentenrahmen.
Insbesondere der letztgenannte Komplex wirft viele Fragen auf. Problematisch
ist vor allem, inwieweit das ordnungsrechtliche "Basisregime" fortbestehen
kann oder muss. Die Regelungen - in erster Linie die des Bundesimmissionsschutzgesetzes
- setzen nämlich bisher fest, inwieweit Maßnahmen zum Schutz und zur Vorsorge
vor Gefahren, die von Anlagen ausgehen, getroffen werden müssen. Jede
einzelne Anlage muss gewisse Standards erfüllen - im Gegensatz zu einem
Zertifikatesystem: Dabei wird eine Höchstmenge für alle Anlagen festgelegt;
die Emissionsreduzierung erfolgt dort, wo dafür der geringste Ressourceneinsatz
nötig ist.
CO² hat gegenüber anderen von Industrieanlagen emittierten Schadstoffen
den Vorteil, dass es "nur" global als Klimagas schädlich wirkt, nicht
jedoch lokal in der unmittelbaren Umgebung. Anlagen, die über das Maß
des nach geltendem Recht Zulässigen emittieren, führen daher nicht zwangsläufig
zu unzumutbaren Belästigungen der Nachbarschaft. Insofern eignet sich
CO² für den Emissionshandel sehr gut. Allerdings kennt das Immissionsschutzrecht
nicht nur den Schutz - u.a. der Nachbarn - vor Gefahren, sondern auch
das Vorsorge- und das Energieeffizienzgebot. Inwieweit diesbezüglich Emissionshandel
und Ordnungsrecht ineinander greifen können und müssen, ist wesentlich
schwieriger zu beantworten und weithin ungeklärt.7
Wie auch immer das System ausgestaltet sein wird: Im Bereich der Industrieanlagen
wird der Zertifikatehandel wohl seine Premiere feiern. Für die daran beteiligten
AnlagebetreiberInnen und Behörden wird dies grundlegende Änderungen mit
sich bringen.
(Analyse &) Kritik
Von den Schwächen und Stärken des Emissionshandelssystem sind einige
bereits angesprochen worden. Die Kritik lässt sich auf verschiedenen Ebenen
formulieren.
Wie dargestellt, sind bereits die völkerrechtlichen Grundlagen auf dem
diplomatischen Parkett nach Kräften verwässert worden. Das gilt für die
Wirksamkeit der Mechanismen wie für die Verbindlichkeit der Reduzierungsverpflichtungen.
Die Staaten waren in ihrer Mehrheit versucht, dass beste für sich und
"ihre" Industrie herauszuholen. Im worst case erbringen die Vorgaben im
Kyoto-Protokoll überhaupt keine Reduktionen - dank Hot Air und diverser
Senkenverrechnungen. Es besteht außerdem die Gefahr, dass die Vereinbarung
viele Länder von ambitionierteren Initiativen abhält.8
Erklärungsmuster, die diesbezüglich auf die "uneinsichtigen" USA oder
finanzschwache osteuropäische Staaten verweisen, versagen auf EU-Ebene,
wo das vorgeschlagene System ebenfalls nicht der reinen umweltökonomischen
Lehre folgt.
Auch hier waren die Mitgliedstaaten wohl schlicht versucht, ihrer eigenen
Industrie möglichst wenige Steine in den Weg zu legen, die Immissionsmengenbegrenzungen
also nicht restriktiv auszugestalten. Die Festlegung von Menge und Verteilungsmodus
ist grundlegend und bisher defizitär, weil die Kriterien für die Aufstellung
der nationalen Allokationspläne nicht verbindlich sind. Mögliche Folge
ist, dass die Emittenten komfortabel mit Zertifikaten versorgt werden,
die Notwendigkeit von Transaktionen gering ist, kein relevanter Markt
entsteht und die Vorteile des Emissionshandels-Systems nicht ausgeschöpft
werden können.
Außerdem ist die Sektoralisierung des Richtlinien-Entwurfs nicht nur
umständlich, sondern kontraproduktiv, ebenso wie die Möglichkeit zum Opting
Out einzelner Anlagen und Branchen. Es zeigt sich, dass es der Wirtschaftslobby
immer wieder gelingt, die Wirksamkeit umweltpolitischer Instrumente aufzuweichen.9
Eine Kritik kann sich nicht auf die bloße Bewertung des internationalen
und europäischen Emissionshandelssystems beschränken. Die Einführung des
Emissionshandels als ökonomisches Instrument fördert die weitere Engführung
der Diskussion. Auf internationaler wie nationaler Ebene wird bei der
Suche nach neuen Wegen in der Umweltpolitik nur mehr über Steuerungseffizienz
und ökonomische Wirksamkeit gestritten. Nicht mehr in Frage gestellt wird,
ob der freie Markt überhaupt die globalen Klimaprobleme zu lösen vermag
oder ob er sie gar mit verursacht.10
Über den Einsatz marktförmiger Instrumente besteht zwischen fast allen
Staaten und Nichtregierungsorganisationen mittlerweile Konsens. Insofern
ist der Emissionshandel die Konsequenz einer Vorstellung, die Umwelt nur
noch als business opportunity versteht.11
Der sozial-ökologischen Komplexität des Klimawandels ist aber weder allein
mit technischen noch mit wirtschaftlichen Instrumentarien beizukommen.
Die Fragen globaler Gerechtigkeit, die aus dem weithin ungelösten Nord-Süd-Konflikt
resultieren, werden ausgeblendet und bleiben unbeantwortet.12
Die diesbezüglich in die Vereinbarungen von Rio gesetzten Hoffnungen haben
sich (erwartungsgemäß) nicht erfüllt.
Markus Detjen arbeitet als Wissenschaftlicher Mitarbeiter
an der Universität Hamburg und promoviert zum Thema Meeresumweltschutz.
Anmerkungen:
1 SRU, Gutachten 2002, 232 f, Ziff.
3.2.1.2.4.2.
2 S. Sach/Reese, Zeitschrift für
Umweltrecht (ZUR) 2002, 65 (68 ff).
3 Sog. "Bonn Agreement"; s. dazu Brunnengräber,
200 f.
4 Auch dieser Erfolg ist jedoch ein
zweifelhafter, vgl. Brunnengräber, 204 f; Sachs, 852.
5 Aktueller Stand der Ratifizierung
auf http://www.unfccc.de/resource/kpstats.pdf.
6 Vorschlag der EU-Kommission vom 23.10.2001,
KOM (2001) 581, endg.
7 Überblick bei Koch/Wieneke, 114 ff.
8 Scheer, 1068.
9 S. dazu (positiver) Hey, Zeitschrift
für Umweltrecht 2003, 145.
10 Brunnengräber, 207.
11 Vgl. zu alledem Ascelrad, 56
12 Brunnengräber, 210 f.; Sachs, 852.
Literatur:
Ascelrad, Henri, Die ökologische Herausforderung zwischen Markt,
Sicherheit und Gerechtigkeit, in: Brand / Görg (Hg.), Mythen globalen
Umweltmanagements, 2002, 48 ff.
Brunnengräber, Achim, Umwelt- oder Gesellschaftskrise - Zur politischen
Ökonomie des Klimas, in: Brand / Görg (Hg.), a.a.O, 192 ff.
Hey, Christian, Industrylobbying in Brüssel: Einflussstrategien
und -barrieren, ZUR 2003, 145 ff.
Koch, Hans-Joachim / Wieneke, Annette, Das europäische und deutsche
Anlagengenehmigungsrecht als Ordnungsrahmen eines Emissionshandels, in:
Rengeling (Hg.), Klimaschutz durch Emissionshandel, 2001, 99 ff.
Sach, Karsten / Reese, Moritz, Das Kyoto-Protokoll nach Bonn und
Marrakesch, Zeitschrift für Umweltrecht (ZUR) 2002, 65 ff.
Sachs, Wolfgang, Das Kyoto-Protokoll: Lohnt sich seine Rettung?,
in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 2001, 847
ff.
Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU), Umweltgutachten 2002
- Für eine neue Vorreiterrolle, 2002.
Scheer, Herrmann, Klimaschutz durch Konferenzserien: eine Fata
Morgana, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 2001,
1066 ff.
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