| |
Parteispendenaffären von Kohl bis Köln rücken das Thema Korruption nicht
nur in das öffentliche, sondern auch in das akademische Interesse. In
diesem Beitrag soll am Beispiel der Neuen Institutionen Ökonomik (NIÖ)
diskutiert werden, in wie weit eine ökonomische Theorie, die im Wesentlichen
auf Marktprozesse abstellt, zu einem Verständnis des Phänomens Korruption
beitragen kann. Nach einer Einführung in die Begrifflichkeiten der NIÖ
wird ein Blick über den ökonomischen Tellerrand zeigen, dass das Phänomen
Korruption am Besten verstanden werden kann, wenn es als eine persönliche
Beziehung gefasst wird und nicht als ein Marktergebnis auf einem wie auch
immer gearteten Markt für Korruption.
Korrupte Verhältnisse aus Sicht der NIÖ
Die seit Beginn der 90er Jahre den ökonomischen Mainstream der Neoklassik
bereichernde Theorie der Neuen Institutionen Ökonomik teilt mit ihm Theoreme,
die auf Adam Smith zurückgehen: a) Dem Menschen wird ein ihm innewohnender
Hang zum Tausch unterstellt. b) Der (abstrakte) Ort, an dem der Tausch
stattfinde, ist der Markt. Illustriert wird dies von Smith interessanterweise
mit dem Tausch von zwei Bibern gegen einen Hirsch. Es werden zwei ‚Naturprodukte'
ohne die Vermittlung von Geld getauscht. Hierin folgt die die Neue Institutionen
Ökonomik Smith und fasst einen Naturaltausch in traditionellen Gesellschaften
ebenso als Tausch wie den Abschluss eines bürgerlichen Kaufvertrags.
Eine korrupte Beziehung lässt sich in den Begriffen der Neuen Institutionen
Ökonomik beispielhaft so darstellen: Ein Prinzipal (hier ein Bauamt) beauftragt
einen Agenten (Beamten), mit der Auftragsvergabe für den Bau eines öffentlichen
Gebäudes. Ein Klient (Bauunternehmer) bietet sich dafür an.
Bei der Ausgestaltung des Vertrages zwischen Bauamt und Beamten kommt
nun das so genannte Transaktionskostentheorem zum Tragen: Im Beispiel
wäre es so, dass ein Vertrag, der so detailliert gefasst wäre, dass er
Missbrauch ausschließt, zu hohe Kosten verursachen würde, so dass es ökonomisch
rational ist, dem Beamten Handlungsfreiheiten zu belassen. Diese können
natürlich genutzt werden, um einen Unternehmer entgegen den Interessen
des Bauamts zu bevorzugen. An korruptem Verhalten wären im Beispielfall
demnach drei Seiten beteiligt: ein bestechendes Unternehmen, ein Bestochener
und der geschädigte Vertragspartner des Bestochenen, das Bauamt.1
Damit ist die traditionelle Betrachtung, dass an einem Tausch, als welcher
der Vertrag gefasst wird, lediglich zwei Parteien beteiligt seien, zu
Gunsten einer Betrachtung erweitert, die es erlaubt, das Verhältnis von
drei Parteien zu analysieren.
Für das Verhältnis von Beamten und Bauunternehmen gilt in diesem Beispiel
folgendes: Gegen einen wie auch immer gearteten Anreiz (die Bestechung),
gibt der Agent den Auftrag an den Klienten. Diese den Regelverstoß begründende
Handlung wird als ein Tausch gefasst2,
der dem oben erwähnten, als dem Menschen innewohnend unterstellten Hang
zum Tausch entspricht. Werden wie in Adam Smiths "Wohlstand der Nationen"
zwei Biber gegen einen Hirsch getauscht, ist mit dem Naturaltausch auch
dieses spezielle Tauschverhältnis beendet. Im Unterschied dazu dauert
die persönliche Verpflichtung3 in einem
Verhältnis, das auf Korruption begründet ist, fort. Die Beteiligten müssen
sich der Verschwiegenheit des jeweiligen Gegenübers sicher sein können.
Da sich sowohl der Bauamtsbeamte als auch das Unternehmen strafbar gemacht
haben, können sie dabei auf ein Eigeninteresse an der Nichtoffenlegung
hoffen, wobei dies - wie das Beispiel der Aufdeckung der Baukorruption
unten zeigen wird - trügen kann.
Dieses Verständnis der Bestechung als Tausch zwischen Klienten/innen und
Agenten/innen führt dazu, dass dieser der Form nach nicht von einem legalen
Tausch zu trennen ist. Dabei ist es gerade das Kennzeichen der bürgerlichen
Gesellschaft, dass der "Tausch"4, die
Form eines Vertrages annimmt, dessen Erfüllung staatlicherseits garantiert
wird. Außerdem ist bei einem Vertrag in der bürgerlichen Gesellschaft
mit dessen Erfüllung auch das Verhältnis, das die Vertragsparteien bindet,
gelöst.
Dagegen besteht in einem korrupten Verhältnis die Beziehung zwischen Agent/in
und Klient/in fort, da darüber Stillschweigen bewahrt werden muss und
sie sich zudem oft verstetigt.
Lösung nach der NIÖ
Vor dem Hintergrund der NIÖ bieten sich für das Problem der Korruption
folgende Lösungen.
a) Die einfachste Lösung ist, Korruption zu legalisieren. Die Bestechung
sei Folge einer staatlichen Überregulierung und gleiche insofern nur staatliche
Ineffizienzen aus.5 Andere Vorstellungen
gehen nicht ganz so weit, meinen aber, dass Korruption möglicherweise
aus überzogenen staatlichen Forderungen (zum Beispiel Steuerforderungen
oder Umweltschutzauflagen) entstünde6.
Zur Beseitigung des "Markts für Korruption" wäre demnach zum Beispiel
ein konsensfähiger Steuersatz zu bestimmen, der keinen Anreiz zu Umgehung
durch die Bestechung von Finanzbeamten bietet.
b) Wird dagegen Korruption als ein Nicht-Kooperieren mit gesellschaftlich
gewünschten Verhaltensweisen gefasst, dann gilt: "(...) durch glaubhafte
Sanktionierung der Nicht-Kooperation wird die Kooperation zur eindeutig
vorteilhafteren Strategie7". Dies ist
aber eine second best choice, da der Markt so gestaltet sein sollte, dass
der Markt selbst Anreize zu einem kooperativen Verhalten bietet. Nur weil
diese Anreize ihre Wirkung verfehlen könnten, wird eine Durchsetzung der
Regeln auch durch Sanktionen für nötig gehalten.
c) Auch wird die Ansicht vertreten, dass die Vermittlung von sozialer
Sicherheit, die sich mit dem Arbeitsplatz von Agenten/innen verbindet
(Beispiel des Berufsbeamtentums), oder die Zahlung eines hohen Gehalts
Korruption entgegenstehen sollten. Gegen diesen Vorschlag lässt sich allerdings
einwenden, dass das Beispiel von Alt-Bundeskanzler Kohl, der sich weigert,
Namen in der "CDU-Spendenaffäre" zu nennen, zweifeln lässt, dass soziale
Absicherung und Stellung gegen Korruption immunisieren und dass materielle
Not die Ursache korrupten Verhaltens ist. Im Gegenteil gibt die CDU-Spendenaffäre
Hinweise darauf, dass es um persönliche Verpflichtungen geht. Es ist durchaus
glaubhaft, dass sich Kohl als ein "Ehrenmann" an sein Ehrenwort gebunden
fühlt, nicht über die Gebenden zu sprechen.
Korruption als vorbürgerliches Verhältnis
Bevor die oben genannten Vorschläge diskutiert werden, soll im Folgenden
ein Gegenentwurf skizziert werden, der es erlaubt, dass Phänomen Korruption
besser zu fassen. Im Mittelpunkt steht die Überlegung, dass die Gesellschaft,
in der wir leben, keine Tauschwirtschaft ist, sondern eine Geldwirtschaft.
Anders als zum Beispiel in einer feudalen Gesellschaft, in der Tributpflichtige
Abgaben in festgesetzter Form zu leisten (bzw. ihre Arbeitskraft direkt
auf dem Feld des Lehnsherren einzusetzen) haben, gilt in einer monetär
gesteuerten Gesellschaft "das Recht, jede persönliche Verpflichtung mit
Geld abzukaufen"8. Diese monetär auflösbaren
Verpflichtungen werden im Folgenden sachliche genannt, um sie von solchen
abzugrenzen, die nicht aufgelöst werden können, sondern fortbestehen und
als persönliche bezeichnet werden.9
So können vom Staat festgesetzte Verpflichtungen sowie Verbindlichkeiten,
die aus dem Konsum oder der Produktion resultieren mit Geld aufgelöst
werden. Vertragsparteien sind demnach sachlich aneinander gebunden, bis
der Vertrag erfüllt ist, danach sind sie "frei" von jeder weiteren Verpflichtung.
Dieses Ende der Verpflichtung markiert den Unterschied zu einer persönlichen
Verpflichtung. Diese besteht im Fall der Korruption fort, sei es dadurch,
dass diese eine weitere einleitet und sich so verfestigt, sei es durch
die mit ihr verbundene Verschwiegenheit.
Das Vorherrschen von persönlichen Verpflichtungen ist ein Kennzeichen
vorbürgerlicher Gesellschaften und ihr Fortbestehen erklärt sich aus der
Tatsache, dass für sie das selbe Vermittlungsmedium benutzt wird, dem
gemäß in der bürgerlichen Gesellschaft sachliche Verpflichtungen eingegangen
(Schulden machen) und aufgelöst (Schulden begleichen) werden: Geld bzw.
geldwerte Vorteile. Geld ist aber keine Erfindung der bürgerlichen Gesellschaft,
sondern hatte im Feudalismus bereits die Funktion, gesellschaftlich produzierten
Reichtum zuzueignen und zu repräsentieren. "Qualitativ oder seiner Form
nach ist Geld schrankenlos, d.h. allgemeiner Repräsentant des stofflichen
Reichtums, weil in jede Ware umsetzbar. Aber zugleich ist jede wirkliche
Geldsumme quantitativ beschränkt, daher auch nur ein Kaufmittel von beschränkter
Wirkung. Dieser Widerspruch zwischen der quantitativen Schranke und der
qualitativen Schrankenlosigkeit des Geldes treibt den Schatzbildner stets
zurück zur Sisyphusarbeit der Akkumulation10."
Wenn wir uns vor diesem Hintergrund der obigen Forderung nach einem "konsensfähigen
Steuersatz" erinnern, erscheint es zweifelhaft, dass die Bereitschaft,
sich legal zu verhalten, durch Anreize geschaffen werden kann. Zumindest
mathematisch ist das Optimum immer die Steuervermeidung - zumindest so
lange wie die Kosten der Korruption unter der Steuer liegen. Die Steuerzahlung
kann daher nur erreicht werden durch eine effektive Durchsetzung der Steuerforderungen
- sei es durch Kontrolle oder die Einsicht, in die Notwendigkeit der ihrer
Zahlung.
Persönliche Verpflichtung und Amt
Allerdings darf die hier vertretene These der persönlichen Verpflichtung
nicht so verstanden werden, als handele es sich um eine Verpflichtung
zwischen bestimmten Personen, sondern sie beschreibt das Verhältnis beliebiger
Personen, die sich in bestimmten Positionen befinden. So gaben Behördenangestellte
anlässlich der Ermittlungen eines Bestechungsskandals in einem Frankfurter
Hochbauamt an, "dass sie die Annahme von Gratifikationen im Amt nachgerade
'geerbt' hätten11". Die Zahlung und
ihre Entgegennahme gehören zu dem Aufbau einer persönlichen Verpflichtung
und sind Norm gewordener Teil des dortigen Arbeitsalltags.
Dies führt zum Ursprung des Begriffs Korruption: als solche wurde der
Ämterkauf im Ancien Régime denunziert12.
Die Möglichkeit des Kaufes von Ämter zur persönlichen Bereicherung ist
ein Kennzeichen einer auf persönliche Verpflichtung basierenden Gesellschaft,
die ursprünglich nicht allen Mitgliedern der Gesellschaft offen stand,
sondern dem Adel vorbehalten war. Wenn Ämter aber wie im Ancien Régime
gegen höchstes Gebot an jeden/jede verkauft werden können, unterminiert
dies die Basis der feudalen Gesellschaft, da nicht mehr die Herkunft,
sondern der Geldbeutel über eine Amtsübernahme entscheidet. Andersherum
wird in der bürgerlichen Gesellschaft gerade versucht, durch Korruption
die Regeln der Geldwirtschaft zum eigenen Vorteil zu verletzen, indem
der Agent/die Agentin nicht die Partei zur Vertragspartnerin des Prinzipals
macht, die das ökonomisch sinnvollste Angebot unterbreitet, sondern die
Partei, zu der der Agent/die Agentin eine besondere Beziehung unterhält.
Diese Verletzung der Funktionsbedingungen der bürgerlichen Gesellschaft
wird verschleiert, wenn die korrupte Agent-Klient-Beziehung dahin gehend
untersucht wird, ob sie im Einzelfall gesamtgesellschaftlich positive
Wirkungen hat oder nicht. Ein Beispiel dafür wäre ein vom Konkurs bedrohtes
Unternehmen, das durch die Zahlung eines Bestechungsgeldes einen für das
Fortbestehen entscheidenden Auftrag erhält. Diese Deutung ist auch vor
dem Hintergrund der Neoklassik nicht zulässig, da diese betont, nicht-rentable
Unternehmen hätten zum Wohle Aller zu verschwinden, da ihr Bestehen andernfalls
eine Verschwendung knapper Ressourcen bedeute, denn würde es Ressourcen
effektiv einsetzen, wäre es nicht vom Konkurs bedroht.
Der methodische Mangel dieser theoretischen Erklärung ist also, dass sie
gerade nicht der Aufgabe einer Theorie nachkommt, vom Einzelfall abzusehen,
um zu allgemeinen Aussagen zu kommen.
Allgemeine Aussagen sind hingegen zu treffen, wenn an dieser Stelle nicht
auf Einzel- oder auf schicht- und klassenspezifische Interessen abgestellt
wird, sondern auf die Funktionsbedingungen einer Geldwirtschaft. In der
Geldwirtschaft ist Korruption der Versuch, eine politische oder sachliche
Steuerung (dort wo die Vergesellschaftung ihrer Mitglieder über den Markt
vermittelt wird) außer Kraft zu setzen, um an ihre Stelle die persönliche
Beeinflussung durch Klienten/innen zu setzen.13
Zur Stabilität korrupter Beziehungen
Folgt aus oben Gesagtem, dass sich Korruption deswegen schwer verhindern
lässt, da sie im gleichen Vermittlungsmedium (Geld beziehungsweise geldwerte
Vorteile) eingegangen wird wie auch bürgerliche Verträge, soll nun ein
Beispiel für die Auflösung einer korrupten Beziehung gegeben werden, die
diesmal der mangelnden Verfügung über Geld geschuldet ist. Ein Bauunternehmer
war Teil eines korrupten Verhältnisses, hat sich aber an die Grenze seiner
Zahlungsfähigkeit gebracht. Während er auf dem anonymen Markt noch hätte
konkurrieren können, war er außerstande, weitere Korruptionszahlungen
aufzubringen. Er sah seine Überlebenschance als Unternehmer folglich im
dem Zerschlagen des korrupten Netzes um die Baubehörde und erstattete
in der Hoffnung, selber nicht als Teil des Netzes entdeckt zu werden und
als Anbieter ohne Bestechungsgelder wieder Aufträge akquirieren zu können,
anonym Anzeige. Hier wurde mit der Anzeige versucht, die sachliche Ebene
des anonymen Marktes wieder herzustellen.14
Hätte der Agent paternalistisch gehandelt und den betreffenden Unternehmer
mit seinen Forderungen nicht überfordert, wäre die Anzeige ausgeblieben.
Zu einer wohlverstandenen persönlichen Verpflichtung gehört auch, dass
man eine Fürsorgepflicht gegenüber der anderen Seite wahrnimmt. Ein korruptes
Netzwerk dann sehr stabil, wenn aufgrund der Befürchtung strafrechtlicher
Konsequenzen über das gegenseitige Verhältnis Stillschweigen bewahrt wird.
Schlussbemerkung
Dagegen, dass die neoklassische Ökonomik auch in ihrer Variante der NIÖ
nach marktkonformen Lösungen für Probleme sucht, wurde argumentiert, dass
dies beim Phänomen der Korruption nicht erfolgsversprechend scheint. Denn
es handelt sich dabei um ein persönliches Verhältnis, dass einer Regelung
über den Markt nicht zugänglich ist. Die oben zitierten Vorschläge lassen
sich vor diesem Hintergrund wie folgt beurteilen:
Natürlich kann Korruption durch einen Abbau staatlicher Regulierung eingeschränkt
werden, da damit die Möglichkeiten, korrupte Beziehungen aufzubauen, abnehmen.
Da aber auch allgemein als sinnvoll akzeptierte Regulierungen die Möglichkeit
der Korruption bergen können, kann diese kein Kriterium für ihr Fortbestehen
ihre Abschaffung sein. Daher gehört dieser Vorschlag in die Auseinandersetzung
um die von neoklassischen ÖkonomInnen aufgestellte Maxime einer möglichst
weitgehenden Deregulierung.
Es gibt keinen empirischen Hinweis dafür, dass fehlende soziale Absicherung
oder ein zu niedriges Gehalt ursächlich für das Phänomen Korruption in
der Bundesrepublik sind. Die "qualitative Schrankenlosigkeit des Geldes"
macht es zweifelhaft, dass ein absoluter Betrag bestimmt werden kann,
mit dessen Zahlung die Annahme von Bestechungsgeldern aufhört.
Teilweise wird Korruption als ein Nicht-Kooperieren mit gesellschaftlich
gewünschten Verhaltensweisen gefasst. Diese Kooperation soll im optimalen
Fall durch marktkonforme Anreize erreicht werden, wobei die Möglichkeit
des Misslingens gesehen wird. Dann gilt "durch glaubhafte Sanktionierung
der Nicht-Kooperation wird die Kooperation zur eindeutig vorteilhafteren
Strategie15". Dies deckt sich mit
dem Befund, dass Korruption kein im Markt angesiedeltes Phänomen, sondern
ein außerhalb des Marktes stehendes Verhältnis ist und folglich nicht
mit marktförmigen Anreizen zu verhindern ist. Entsprechend wenig kann
eine ausschließlich auf Marktprozesse rekurrierende Ökonomik zu ihrem
Verständnis beitragen.
Ingo Techmeier ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut
für Kriminalwissenschaften, Universität Münster.
Anmerkungen
1 Dietz, 1998, 29.
2 Dietz, 1998, 31.
3 Dieser Begriff wird unten ausgeführt.
4 Tatsächlich kann von dem Vorhandensein
von Geld gar nicht abstrahiert werden, sollen die Gesetzmäßigkeiten einer
Geldwirtschaft untersucht werden, vgl. Riese, 2000, 104 ff.
5 Siehe die Literaturhinweise bei Dietz,
1998, 40; Becker, 1994, 8, nennt als Beispiel die Umgehung unsinniger
Bauvorschriften, deren Befolgung jede Bautätigkeit beenden würde.
6 Dietz, 1998, 40.
7 Suchanek, 2001, 51; allerdings geht
er mit seiner "Ökonomischen Ethik" über die NIÖ hinaus.
8 Simmel, 1989, 378.
9 Es scheint verwirrend zu sein, die
gerade eingeführte ‚ablösbare persönliche Verpflichtung' in eine ‚sachliche
Verpflichtung' umzudefinieren, aber es wird sich zeigen, dass es eine
sinnvolle Differenzierung ist.
10 Marx, 1972, 147.
11 taz v. 12.07.2001 nach Gerstenberger,
2001, 457.
12 Gerstenberger, 2001, 447 ff.
13 Dass das Vorherrschen persönlicher
Verpflichtungen die Funktionsbedingungen einer Geldwirtschaft bis zur
absehbaren Funktionsunfähigkeit unterminieren kann, beschreibt Bajohr,
2001, am Beispiel des Nationalsozialismus.
14 Der Hinweis stammt aus einer Seminararbeit
von Martin Asholt, die auf einem Fallbeispiel basiert, das ihm seitens
einer nordrheinwestfälischen Ermittlungsbehörde dargelegt wurde.
15 Suchanek, 2001, 51.
Literatur:
Asholt, Martin, Fallstudie zur Korruption in staatlichen Bauämtern,
unveröffentlichte Seminararbeit 2002.
Bajohr, Frank, Parvenüs und Profiteure, 2001.
Becker, Gary S. , Der ökonomische Ansatz zur Erklärung menschlichen
Verhaltens, 2. Aufl. 1993.
Becker, Gary S., To Root Out Corruption, Boot Out Big Government,
in: Business Week, 31 January 1994, 8.
Dietz, Markus, Korruption: eine institutionenökonomische Analyse,
1998.
Gerstenberger, Heide, 2001, Öffentliche Staatsgewalt? Zum Verhältnis
von Korruption und Staatsform, in: PROKLA 124, 447 ff.
Marx, Karl, Das Kapital, Band 1, MEW 23, 1972.
Riese, Hajo, Simmel und die Nationalökonomie, in: Backhaus, Jürgen
G. / Stadermann, Hans-Joachim (Hrsg.), Georg Simmels Philosophie des Geldes:
einhundert Jahre danach, 2000.
Simmel, Georg, Philosophie des Geldes, in: Georg Simmel Gesamtausgabe
Bd. 6., 1989 (zuerst 1900).
Suchanek, Andreas, Ökonomische Ethik, 2001.
|
|
